随着今年我国大陆最赚钱的地铁——深圳地铁的爆雷，我国绝大多数城轨和国铁TOD项目，目前正普遍陷入建设成本高昂、运营持续亏损、地产发展难以持续的结构性困局。面对地方财政收紧的现状和存量空间精细化运营的要求，我国TOD发展模式如何实现从增量地产开发向存量资产营运转变，成为当前交通和城市发展亟待解决的问题。
1. TOD概念溯源与我国本土化实践逻辑
TOD（Transit-Oriented Development）即以公共交通为导向的开发，这一概念源于美国对城市郊区蔓延及其外部不经济性的批判与纠正，实质是城市公共交通系统与土地利用一体化发展。该概念自1993年正式提出以来，逐步演化为一套指导土地利用与交通设计的新标准——3D原则，即高密度（density）、功能混合（diversity）与步行友好的空间设计（design）。后在3D原则的基础上，又增加了目的地可达性（destination accessibility）和交通接驳距离（distance to transit），构成了5D原则。
TOD理念核心在于通过优化站点周边的空间设计与土地开发，提升公共交通在居民出行选择中的竞争力和吸引力，鼓励居民优先选择公交出行，从而缓解交通拥堵、空气污染、能耗危机等城市病，促进城市绿色、低碳和可持续发展。
从实践路径来看，交通设施建设与土地利用调整之间存在两种不同的时序安排：一种是先有土地利用改变，后有交通设施扩容进行支撑，其优势在于具有成熟的交通需求基础，但会导致后期交通建设成本与难度的显著增加；另一种是先有交通设施扩容，然后引导土地利用改变，其优势在于减少交通建设成本与难度，但交通需求会在前期持续偏弱。
TOD概念被引入中国后，国内学术界意识到中国城市所面临的实际国情与地广人稀、私家车主导的美国有着本质不同。中国大城市天然具有高人口密度、高土地资源约束、以公共交通为主导的特征。因此，国内对TOD的研究并未停留在单纯的抗郊区蔓延和步行社区营造上，而是将TOD升级为宏观空间结构重塑的战略性工具。
l 我国TOD实践的内涵：政府主导的系统性治理工具
在我国快速城镇化、建设用地紧张及交通拥堵的背景下，中国式TOD实际上是地方政府引领高质量城镇化的重点路径，政策链条包括规划统筹、土地发展权转移（出让/供应）、综合开发设计与指标控制、投融资模式改革。相比于学术界偏重空间形态、人本尺度的理想追求，我国大城市在具体实践TOD时的侧重点，则带有强烈的工具主义与财务补偿色彩。由于我国城市轨道交通建设和国铁客运枢纽建设具有资金需求巨大、公益性极强的特征，各地方政府和轨交企业在实践中，天然地赋予了TOD模式极高的资金回流与财务闭环期望。
l 我国TOD实践在具体项目实施中的侧重点表现
“轨道+物业”的土地价值捕获：开发者最关心的核心命题是如何将轨道交通带来的沿线土地增值合理地留在轨交企业内，即“以地养铁”，从而弥补巨额的轨交建设资金缺口和长期的客运亏损。
高强度的综合开发：我国TOD实践在物理形态上偏重于复杂的上盖开发、地下空间开发以及客运枢纽的“站城一体化”建设，形成了重资产、高难度、立体化的工程特色。
土地出让与确权机制的政策探索：我国TOD实践的核心难点和博弈点往往聚焦于土地一二级联动开发、土地混合利用立体确权、国铁与地方路地协同等体制政策壁垒的突破。
这种以地养铁、重资金闭环的实践模式，在助推过去二十年我国城市轨道交通迅速发展的同时，也埋下了如今在房地产下行周期中，资金链因深度捆绑重资产地产而整体亏损的隐患。
2. 困境与反思：我国TOD的发展现状及困境
长期以来，国内TOD项目偏重于物理空间和短期经济效益的快速变现，而忽视了长期产业价值、社会价值和交通网络效应的协同，导致出现了站域空间品质不佳、使用效率不高、运营状况不佳等现实问题，具体表现为：
l 沿线发展要素集聚度偏低，未发挥运输规模效益
我国主要城市轨道交通站点周边的人口、岗位分布仍呈现均质化状态，没有形成明显的沿走廊高度集聚态势。轨道交通线网规模虽然较大，但站点周边服务范围内的人口覆盖比例低；站点周边的土地开发强度、功能混合度和站点连通便利度缺乏差异化梯度，未充分发挥大运量轨交的规模经济效益。
l 整体客流强度偏低，带来巨大财政压力
在实践中，轨道交通建设往往超前于站点周边土地开发，导致线网整体客流强度偏低。根据2026年5月城市轨道交通运营数据，我国开通轨交的城市中，超七成的城市线网日均每公里客运强度低于0.7万人次（低于国家初期客运强度标准要求），这造成了严重的运能浪费，也让地方政府背负了沉重的财政补贴压力。
l 通勤客流不均衡，未达到可持续发展目标
在城市郊区外围至中心城区方向，通勤通道存在明显的潮汐现象，导致轨道交通线网在早高峰入城方向的运能不足和反方向的运能浪费，以及转换地带的严重拥挤。其原因在于我国城市外围节点职住平衡不佳、放射走廊交通模式单一。这种由于城市功能布局、土地利用模式和公共交通发展未达成综合协调，而导致的轨道交通通勤客流分布不均，未实现TOD绿色发展的目标。
l TOD开发对象与模式不适用
当前TOD开发模式在中国的落地过程中，存在被简化套用、忽视地方差异性的倾向。在地区差异方面，对于路网可达性不足、所在区域人口与就业岗位集聚程度有限的站点而言，盲目推行大规模、高强度开发，反而容易造成空间利用率低下、长期闲置的问题，这一现象在部分远郊新城轨道站点周边已有所体现。在时代发展背景方面，随着电子商务与远程办公模式对传统商业商务空间需求格局造成的结构性冲击，即便是区位条件较好的站点，其周边土地是否仍适宜继续沿用传统的大规模、高强度开发路径，也已成为一个需要重新审视的问题。我国TOD实践需从开发模式的简单套用转向分类施策。
l 国铁枢纽路地割裂的体制壁垒与客流过境化特征
与城市地铁相比，国铁客运枢纽的TOD建设运营更为复杂。国铁客站作为大运量的城市对外交通节点，往往由国铁集团主导设计，其规划的核心导向在于客流吞吐与站场集散效率，因而极易呈现重商务通行、轻生活服务的特征。这种单一的交通枢纽定位，在面临高大体量的站房时，极易造成内部换乘距离过长、乘客体验不佳。由于国铁用地属性多为划拨铁路用地，而火车站周边城市用地的规划与开发由地方政府负责，这种路地分治的管理导致规划难以一体化编制。铁路线路将城市核心区物理割裂，站前广场及周边地块沦为缺乏活力的空间，空有庞大的过境流量，却由于空间割裂与功能错配，无法转化为高附加值的本地消费和产业集聚。
l TOD业务自身难以盈利，“以地养铁”资金闭环受阻
在新的行业和经济周期中，扣除政府财政补贴后，绝大多数城市的城轨企业仍处于机制性亏损状态。被广泛视为轨道交通企业盈利对策的“轨道+物业”上盖开发模式，由于项目的拿地与前期建造成本极高，在房地产下行周期中遭遇困境，资金回笼极其缓慢，导致项目搁置、大量负债。
我国TOD发展的上述困局，可从空间规划方法和地方政策工具两个方面归纳其成因：在空间规划建设方面，轨道交通与城市发展时序不匹配、站点及周边开发模式的简单套用、缺乏城市空间内系统性流动网络考量；在本土政策工具与制度方面，中国城市TOD开发深度绑定单一的土地财政与房地产金融，无法对抗宏观房地产市场波动和长周期投资的错配，此外立体空间产权不清晰、工程成本门槛高，社会资本和多元产业难以深度介入长期经营。
3.他山之石：轨道交通建设和城市土地开发结合的国际经验
l TOD的精细化商业运营：以港铁与JR东日本为例
城市地铁TOD主要服务于城市内部日常高频的通勤人流，其核心在于如何将交通廊道转化为消费闭环，实现长期、持续的资产增值。
中国香港铁路有限公司（MTR）作为全球极少数能实现轨交运营持续盈利的机构，其核心在于经典的“轨道+物业”（R+P）模式。政府在推展新城铁路时，将车站上盖及周边的土地综合开发权批给港铁，以补贴新线建造及未来更新维修费用。更为关键的是，港铁利用高密度社区的业主基础，长期持有并统一管理核心站点的裙楼商场，将零售、餐饮、生活服务业态与出站流线完美融合。这种长期持有的优质商业地产不仅为港铁贡献了超五成的非票务收益，更极大地对冲了轨道交通长期运营维护所需的巨额成本支出。
港铁整合铁路、商业和房地产发展
来源：西九文化区管理局/港铁
与之相比，日本JR东日本则在无需依赖大规模上盖住宅销售的前提下，将“流量变现”的精细化运营做到了极致。JR东日本依托于日均百万客流的大型枢纽（如东京站、品川站），创立了“Ekinaka（站内商场）”品牌（如GranSta、Ecute）。传统观念中，检票口内部仅是进出站的交通空间，但JR东日本在此设立了高品质的面包店、甜点柜台、鲜花店、药妆店及餐厅，将站内空间与消费场景融合。在数字化时代，JR东日本依托“Mobile Suica”智能交通卡、JRE POINT积分计划以及“Eki-net”线上预订系统，打通了铁路交通与线下零售、酒店、共享办公的数字化壁垒，构建了覆盖乘客每日生活全周期的超级生态圈。并创新地利用新干线剩余运力开发了“Hako-byun”高铁鲜活物流服务，创造附加值。这种精细化的非票务变现能力，使得JR东日本在面临老龄化及差旅成本上升时，依然能实现超三成的非铁路核心业务营收。
日本Ekinaka（站内商场）
来源：Japan National Tourism Organization(JNTO)
l 枢纽与城市共生：以国王十字与东京涩谷为例
铁路枢纽TOD具有空间跨度大、停留时间长、辐射能级高、空间割裂严重等天然特征。其开发的难点在于如何通过长周期、多主体的联合治理，将铁路资产转化为城市地标与产业引擎。英国伦敦国王十字街区城市更新项目，是老旧国家铁路站房更新与产业重构的经典案例。该片区曾是工业时代遗留下来的破败货运仓储区，在欧洲之星高铁站建设的契机下，开发商与具有长期、耐心资本属性的养老基金共同组建了单一所有权平台——“国王十字中心有限合伙公司（KCCLP）”。KCCLP作为单一土地拥有者，摒弃了传统的散售地产思维，确立了长期主义的总体规划“人性化城市原则”。在空间重塑上，国王十字不仅保护修复了约20栋历史工业建筑，还在南北向新建了直通北部居住区、跨越摄政运河的人行主干道与滨水步道，打破了传统铁路线路对城区的割裂。依托伦敦艺术大学中央圣马丁学院，成功孵化并引入了“伦敦知识区”，吸引谷歌、Meta、阿斯利康及索尼娱乐等科技与医药巨头设立区域总部。这一长周期的高品质持有型资管模式，实现了铁路枢纽TOD的社会与经济利益双重目标。
伦敦国王十字车站
来源：https://au-magazine.com/shop/architecture-and-urbanism/au-201907/
在日本，东京站与涩谷站则通过规划指标的利益转让与站域空间垂直重组，突破了铁路开发的空间限制。东京站丸之内站舍作为国家历史遗产保护项目，通过“特例容积率区域制度”（即空中开发权转让机制），将车站上空法定但无法使用的超大容积率，出售给丸之内周边需要突破高度限制的三菱、三井等大厦开发项目，获得了高达数千亿日元的现代化修缮及地下空间开发资金，开创了在历史风貌保护中实现交通资产资本化的范例。而对于多线交汇、高差极大的涩谷站，东急集团与日建设计等机构通过设置“Urban Core”（城市核）垂直空间，与地下车站一体化施工，同时在上部空间打造先进综合办公，成功将老旧的车站打造为培育日本高科技创意企业聚集地的垂直活力节点。
东京站
来源：https://www.jsti.com/news/newsinfo/2777.html
涩谷hikarie的“城市核”剖面图
来源：《涩谷站中心地区城市建设方针》
4. 回到现实：我国TOD可持续发展如何破局
我国内地TOD具有以下鲜明的本土特征：
超大客流基数——内地的通勤人口密度远超欧美。
政府主导性强——往往由政府统筹规划，依托地方国企（如地铁、铁路局等）作为开发主力。
开发速度极快——依赖基建狂魔的属性，能在较短时间内围绕新线路成片开发住宅和商业。
日本、中国香港等地的TOD经验已经在中国内地被借鉴和复制，但无法原样照搬，由于内地城市的人口密度、行政体制以及土地产权制度不同，这些模式在内地经历了本土化的深刻演变。我国内地的一二线城市学习了日本轨道站点开发的地下商业街、高密度商业综合体，深圳、成都、杭州等城市专门成立了轨道交通集团，试图效仿港铁模式；北京南站的区域升级、上海虹桥枢纽的发展，都在向“枢纽+商务区”的模式转型。
我国城市轨道交通与国铁TOD项目的转型破局，不仅涉及空间规划层面，更需要涉及跨体制协同、土地确权法治化与资产管理的系统性完善。基于国内TOD发展现状，未来可能的优化策略如下：
l 落实统筹主体，而不是停留在协调机制层面
路地分治、条块分割的根本解法不是开更多协调会，而是赋予某个主体真正的统筹权——能够同时掌握轨道规划权、沿线土地一级开发权、与地方政府的对接权。香港实行的是土地批租制，政府在规划初期就能把上盖物业开发权完整交给港铁，而内地部分城市探索的"轨道+物业"专营平台公司权责边界往往止步于车站本体，难以延伸到更大尺度的廊道空间统筹。这是未来体制改革可以重点突破的方向。
l 从一次性高强度开发转向存量资产的持续经营
东京涩谷的案例证明，TOD不是只有“拿地-建设-销售”这一种路径，对存量物业的功能重组、业态置换同样可以创造可观的长期收益。国内大量已建成但客流稀疏、商业冷清的站域空间，与其闲置等待下一轮土地财政周期，不如建立专门的存量资产运营评估与改造机制，引入轻资产、可迭代的运营模式。
l 一地一策，不再简单套用开发模板到所有站点规划
如东京的沿线型开发区分中心枢纽与郊区新城，站点周边的开发强度、功能配比应当基于真实的客流强度、区域人口岗位集聚水平动态调整，而不是行政层级或线路等级的简单映射。这对国内远郊新城站点、客流过境化的国铁枢纽尤其重要。
l 建立跳出土地财政依赖的多元投融资工具
东京私铁的盈利闭环建立在企业提前锁定土地增值收益的基础上，国内可以探索的方向包括站域空间使用权与经营权的分离交易、引入耐心资本参与存量枢纽更新、探索类似价值捕获的财税工具，让轨交企业的现金流不再完全绑定房地产销售节奏，从而具备穿越地产下行周期的韧性。
参考资料：
刘翔,陈小鸿,潘海啸. 从“站城一体”到“走廊融合”：流动空间视角下的TOD发展理论框架与模式优化[J]. 城市规划学刊, 2024, No.284(04): 34-40.
董微,林雄斌. 中国城市TOD的地方化政策与实践：政策工具的视角[J]. 城市规划学刊, 2024, No.282(02): 49-57.
交通运输部. 2026年5月城市轨道交通运营数据速报. https://www.mot.gov.cn/shuju/fenxigongbao/yunlifenxi/202606/t20260612_4207410.html
https://finance.sina.com.cn/stock/stockzmt/2021-03-12/doc-ikkntiak8988750.shtml
https://www.rail-asia.com/articles/non-fare-revenue-transforming-the-business-model-of-asian-railways
https://www.railexpress.com.au/mtr-driving-sustainable-urban-development/
https://www.nippon.com/en/features/jg00055/
https://au-magazine.com/shop/architecture-and-urbanism/au-201907/